L’Unione Europea chiede all’Italia un riciclo effettivo al 65% e uno smaltimento in discarica sotto il 10% entro il 2035. Sono soglie che si raggiungono solo con una dotazione impiantistica adeguata, e su questo fronte il Paese parte in ritardo, soprattutto nel Centro-Sud e in Sicilia. I fondi per colmare il gap ci sono. Il problema è che avere le risorse e avere gli impianti operativi sono due cose diverse, e la differenza tra le due si misura in mesi persi tra un’autorizzazione e un cantiere che parte davvero.
Il paradosso del finanziamento
L’Investimento 1.1 del PNRR ha destinato 2,6 miliardi di euro alla realizzazione di nuovi impianti di gestione dei rifiuti, all’ammodernamento di quelli esistenti e a progetti di economia circolare, secondo i dati del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE). La misura prevedeva anche una regola di riequilibrio territoriale: almeno il 60% delle risorse destinato al Centro-Sud, l’area con il deficit impiantistico storico più marcato del Paese.
Nei fatti la distribuzione ha seguito un’altra logica. Parte dei finanziamenti per il trattamento della frazione organica è finita in Lombardia, Veneto e Piemonte, regioni che già dispongono di una capacità impiantistica superiore al proprio fabbisogno di macroarea. Campania e Lazio, entrambe in deficit conclamato, non hanno ottenuto un singolo finanziamento su questo fronte. Il risultato è che la scadenza del 30 giugno 2026, fissata per la conclusione e il collaudo degli interventi, arriva con un quadro geografico ancora squilibrato rispetto agli obiettivi che la misura si proponeva di raggiungere.
Le conseguenze di questo squilibrio non restano sulla carta. Dove l’impiantistica manca, i rifiuti continuano a percorrere centinaia di chilometri verso altre regioni o verso la discarica, con costi di trasporto che pesano sulle bollette dei Comuni e con un margine di manovra che si riduce a ogni proroga. La Direttiva 2008/98/CE, recepita in Italia dal D.Lgs. 152/06, fissa una gerarchia precisa: prevenzione, riutilizzo, riciclo, recupero e solo per ultimo smaltimento. Un territorio senza impianti adeguati è costretto a scendere in fondo a questa gerarchia indipendentemente dalle sue intenzioni.
Il collo di bottiglia burocratico: l’allarme sulla Linea C
Quanto sia stretto il margine lo dice l’allarme lanciato da Legambiente insieme a nove delle stazioni appaltanti coinvolte nella Linea C del PNRR, quella destinata proprio agli impianti di gestione dei rifiuti. Sono 15 le stazioni appaltanti finanziate su questa linea, ciascuna con circa 10 milioni di euro; di queste, solo 12 risultano oggi pienamente attive. Il livello di realizzazione fisica degli interventi si attesta intorno all’80%, ma restano aperti 10 procedimenti di Valutazione di Impatto Ambientale conclusi o ancora in corso, 9 iter autorizzativi vicini al traguardo e 5 gare d’appalto aggiudicate o in fase di assegnazione: un pacchetto di pratiche che, a ridosso della scadenza del 30 giugno 2026 fissata per collaudo e conclusione degli interventi, lascia poco spazio di manovra.
La causa non è tecnica. Le graduatorie dei progetti finanziati, attese per settembre 2022, sono state pubblicate solo ad agosto 2023: undici mesi di ritardo che si sono propagati lungo tutta la filiera successiva, autorizzazioni comprese. È per questo che i soggetti attuatori coinvolti hanno chiesto al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica una proroga della scadenza al 2029, sul modello delle estensioni già concesse dal Decreto PNRR (Dl 19/2026) a biometano e agrivoltaico. Al momento resta una richiesta, non una misura approvata: la scadenza formale del 30 giugno 2026 è tuttora quella vigente.
Perché un finanziamento non genera automaticamente un impianto
Tra l’assegnazione dei fondi e l’avvio di un impianto passano fasi che nella pratica italiana restano spesso frammentate su più soggetti distinti: chi si occupa della progettazione, chi delle opere civili, chi della parte meccanica, chi dell’automazione. Ogni passaggio di responsabilità è un punto dove un ritardo o una non conformità tra fornitori può fermare il cantiere, con il rischio concreto di non rientrare nei tempi imposti dal finanziamento.
Una delle criticità più segnalate nell’attuazione del PNRR riguarda proprio lo strumento contrattuale scelto per accelerare le procedure: l’appalto integrato, che affida a un unico soggetto sia la progettazione esecutiva sia la realizzazione dell’opera. Introdotto in via emergenziale per comprimere i tempi, in diversi casi ha finito per scaricare su un solo affidatario compiti che gli enti pubblici non erano sempre attrezzati a controllare, per l’assenza diffusa di una progettazione esecutiva propria a monte della gara. Il risultato è un paradosso: la responsabilità formale si concentra su un soggetto, ma la frammentazione tecnica a valle, tra chi dimensiona il processo, chi esegue le opere civili e chi fornisce l’impiantistica elettromeccanica, spesso resta la stessa.
Il problema si aggrava quando qualcosa non funziona a collaudo. Se le prestazioni dell’impianto risultano inferiori a quanto previsto, un appalto suddiviso tra più fornitori rende difficile stabilire di chi sia la responsabilità: del progettista che ha dimensionato male il processo, dell’impresa che ha eseguito le opere civili o del fornitore della componente elettromeccanica. Questo genera contenziosi che si sommano ai ritardi già accumulati nella fase autorizzativa, in un settore dove i tempi per ottenere i permessi restano comunque un fattore che l’ente pubblico non controlla del tutto.
Nel prossimo triennio dovrebbero entrare in funzione o essere potenziati altri 22 impianti per il trattamento dell’organico grazie ai fondi PNRR. Un numero significativo, ma che da solo non dice se i cantieri rispetteranno i tempi né se copriranno le aree dove il deficit è più grave.
Test preliminari: perché il progetto giusto nasce prima del cantiere
Una parte del rischio si riduce ancora prima che parta la progettazione esecutiva. Alcuni operatori del settore effettuano test preliminari sui campioni di rifiuto forniti dal committente e, quando il flusso lo richiede, prove pilota su scala industriale prima di dimensionare l’impianto finale. Il rifiuto urbano e industriale non è un materiale standard: la composizione cambia da territorio a territorio, e un processo tarato su dati generici rischia di funzionare peggio del previsto una volta a regime.
Questa fase di verifica anticipata sposta indietro nel tempo il momento in cui si scoprono eventuali criticità di processo, quando correggerle costa una modifica al progetto e non un fermo impianto a cantiere concluso.
Il modello a filiera unica: dalla progettazione al collaudo
Un approccio diverso da quello dell’appalto integrato tradizionale consiste nell’affidare l’intero percorso, dalla progettazione ingegneristica alla realizzazione fisica dell’impianto fino al collaudo e all’avviamento, a un unico soggetto responsabile in ogni fase, invece che dividerlo tra progettista, esecutore delle opere civili e fornitore dell’impiantistica. In alcuni casi, come nella progettazione e realizzazione di impianti per rifiuti proposta da operatori specializzati del settore, questo schema riporta la responsabilità tecnica su un’unica linea contrattuale: l’ente committente riceve una struttura collaudata e operativa, con le prestazioni di recupero definite come obiettivi misurabili a collaudo, non come caratteristiche dichiarate a livello teorico.
Non aggira l’iter autorizzativo, che resta il tratto di percorso su cui l’ente pubblico ha meno margine di manovra e su cui si concentrano i ritardi documentati nella Linea C. Comprime piuttosto la parte successiva: quella del coordinamento tra fornitori, dove più spesso si annidano le varianti in corso d’opera e i contenziosi da responsabilità incrociata che allungano tempi già stretti per via delle scadenze di rendicontazione.
Cosa cambia per Comuni e multiutility
Per un ente pubblico o una multiutility, la scelta del modello di realizzazione non è un dettaglio tecnico secondario. Coordinare più fornitori per gli aspetti di processo, meccanici, elettrici e di automazione significa moltiplicare i punti di rischio su un progetto che ha già scadenze rigide. Affidarsi a un solo interlocutore, responsabile dall’analisi preliminare del rifiuto fino all’assistenza post-avviamento, sposta quel rischio fuori dal perimetro dell’ente committente.
C’è anche un aspetto economico che spesso resta sullo sfondo. Un appalto frammentato tende a generare varianti in corso d’opera ogni volta che due fornitori si scaricano reciprocamente la responsabilità di un ritardo o di un difetto di processo, e ogni variante ha un costo che ricade comunque sul bilancio pubblico. Un contratto a filiera unica, con le prestazioni definite a monte e verificate in collaudo, riduce questo margine di incertezza già nella fase di gara.
Economia circolare globale in frenata, peggiora pure l’Italia
Il punto e dove siamo
Il deficit impiantistico del Centro-Sud non si chiude stanziando fondi: si chiude quando quei fondi diventano impianti collaudati entro le scadenze previste. La distribuzione territoriale dell’Investimento 1.1 dimostra che i soldi, da soli, non bastano. E l’allarme sulla Linea C dimostra qualcos’altro: che undici mesi di ritardo su una singola graduatoria sono sufficienti a mettere sotto pressione un’intera filiera di cantieri, indipendentemente da quanto siano ben progettati i singoli interventi. Che la proroga al 2029 arrivi o no, resta un solo fattore a fare davvero la differenza: la distanza tra il progetto autorizzato e l’impianto in funzione, ed è una distanza che si accorcia nel modo in cui l’impianto viene progettato e costruito, non nell’entità dello stanziamento che lo finanzia.
